地方自治團體의 環境公課金

―독일의 경우를 중심으로―

 

                                                      

                                             金 世 圭*1)․金 明 龍**1)

 

 

Ⅰ. 獨逸 地方自治團體의 環境公課金(Umweltabgaben)

 

   1. 序 說

 

  본격적인 지방자치와 더불어 지역이기주의가 팽배하여 적지 않은 문제를 야기시키고 있다. 공단조성을 둘러싼 개발분쟁, 쓰레기 및 환경오염에 대한 시비, 혐오시설 떠넘기기까지 자치단체들간의 팽팽한 갈등과 대결이 심각한 상황에 이르렀다. 예컨대 쓰레기 처리문제가 발단인 경기도 군포시와 인근도시간의 다툼, 안동댐과 인근주민들간의 물값시비, 호안고속도로 노선을 둘러싼 충남․대전간의 티격태격 등이다. 특히 위천공단으로 야기된 대구․부산권간의 개발․생존권에 대한 일대 공방전은 원만한 해결이 쉽지 않아 보인다.1)  地方自治團體는 다른 영역에서와 같이 環境保護에 있어서도 자기 자신이 발생시키지 않은 많은 환경문제를 해결해야 한다. 이러한 환경문제는 地方自治團體의 주민이 피부로 느낄 수 있는 지방자치단체의 관할구역에서 대부분 발생하고 있다.

  이러한 환경문제를 해결하는 데에는 전통적인 秩序法上의 수단으로도 가능하지만 아래서 논하는 바와 같이 租稅法上의 수단을 통해서도 가능하다. 환경공과금은 본질적 효과에 있어서 補助金(Subvention)에 상반된다. 環境公課金은 독일의 지방자치단체에 대해서는 하나의 커다란 시도이다. 왜냐하면 독일의 지방자치단체는 환경공과금을 통하여 환경보호의 목적에 기여할 수 있을 뿐만 아니라 收入確保를 위한 적절한 부수적 효과2)를 가질 수 있기 때문이다. 따라서 보조금에 비하여 납세의무자의 거부에 부딪히게 되기 쉽고, 그의 실시가 종종 정치적으로 상당히 어렵다. 즉 독일에서의 지방자치단체의 환경공과금은 현실적으로 지방자치단체의 보조금보다도 훨신 적은 역할을 한다는 財政憲法上의 원칙이 그 이유이다. 非租稅的인 공과금에 있어서는 주민의 衡平負擔3)과 관련하여 특별한 법적 정당성에 대한 문제가 중요한 역할을 한다는 사실을 항상 염두에 두어야 한다.

  高權的 侵害로서 공과금은 공과금법적 및 재정헌법적 정당성이 요구될 뿐만 아니라, 국가의 간섭이 없는 경우 경제생활에 참가한 자의 기본권의 완전한 실현이 이루어진다고 가정한다면 시장경제적 현상으로부터의 정당성도 요구된다. 독일에서의 환경공과금에 대한 정당성은 환경보호 그 자체로부터 도출된다4). 개개인 혹은 사회에 대하여 존재하는 위험에 대한 방어에 관한 문제는 위험방지와 위험에 대한 사전배려가 秩序法上 행하여져야 한다. 즉 禁止(Verbote)와 負擔(Auflage)을 통하여 명령되고 강제되어져야 한다는 것이다.5) 대체될 수 있는 환경침해를 줄이고자 하는 경우에는 환경공과금이 고려된다.

  왜냐하면 생산물에 대한 시장경제적 가격은 그의 생산, 소비와 처리에서 발생하는 환경오염을 통한 비용을 포함하지 않으므로 생산업자는 물론 소비자도 그 비용을 부담하지 않는다. 이는 오히려 환경법상의 共同負擔原則(Gemeinlastprinzip)의 실현 하에  일반인과 장래의 세대들이 부담하게 될 것이다.

  생산자를 침해하는 공과금은 原因者責任原則(Verursacherprinzip)을 실현한다. 이와 유사한 것으로서 구매자가 회피할 수 있는 친환경적 대안(umweltfreundliche Alternative)이 존재하는 한 판매 때 제품의 값을 올리는 방법이 있다. 공급과 수요구조의 변경의 형태에 있어서의 유도효과는 명백하며, 따라서 환경보호상의 집행결여(Vollzugsdefizit)는 상당히 줄게될 것이다6).

  환경공과금은 장점을 가지고 있는 반면에 위험성과 단점을 지니고 있다는 사실을 새삼 강조할 필요가 없다. 공과금의 부정적 측면은 공과금이 시장에서 유도효과가 지속되지 않고 예측가능한 비용요소로서 남을 가능성을 전혀 배제할 수는 없다. 공과금은 명령, 부담 및 금지와 같은 질서법상의 행위수단에 비하여 법치국가적 구조 내에서는 불리한 효과를 갖는다.

  이하에서는 독일기본법상의 지방자치단체의 재정헌법상의 권한에 대하여 먼저 살펴보고, 아울러 지방자치단체가 법률에 위임되지 않은 사항에 대해서도 기본법 제28조 제2항에 근거하여 새로운 환경공과금을 창설할 수 있는지 그 여부를 판례와 학설을 통하여 논한다. 마지막으로 현재 독일의 지방자치단체의 환경공과금으로서 열거되고 있는 그 전형적인 예를 제시한다.

 

  2. 獨逸 地方自治團體의 環境公課金

 

  환경공과금을 의미 있게 사용하기 위해서는 전적으로 또는 주로 環境政策的 目的 아래 부과되는 그런 공과금에 제한되어져야 한다7).

  이와는 달리 공과금의 도입에 환경정책적 동기가 동시에 역할을 할 경우 전체 공과금은 환경공과금으로서 분류되어야 한다.8)

  환경공과금으로서의 한 공과금의 분류방법은 피상적 관찰의 경우에만 위에서 언급한 공과금의 법적 평가에 대한 실질적 내용인9) 원칙과 모순된다. 왜냐하면 이하에서는 환경공과금의 개념설정에 관한 문제가 아니라 그 개념으로부터 법적인 결론을 도출해 내는 데에 그 목적이 있다10).

  공과금을 부과하는 기관의 동기가 공과금법 자체로부터 명백하게 되지 않을 경우 공과금의 실질적 내용에 초점을 맞추어야 한다. 환경공과금은 그의 자금조달효과 이외에도 환경보호의 영역에 있어서는 명백한 유도효과 - 예방조치의 형태로도 - 를 갖는다11).

  구체적 사안에 있어서 자금조달의 기능 혹은 유도기능이 우위하는 가에 따라 환경공과금은 투자목적공과금과 성과목적공과금으로 구분된다. 이와 같은 구분방법은 합목적성의 사고에 근거하고 있다. 하지만 여기서 살펴보고자 하는 개개의 공과금의 허용성에 대한 문제는 별로 중요하지 않다. 왜냐하면 재정헌법 및 일반법률의 범위 내에서 전혀 허용되지 않으며, 연방헌법재판소가 일반적으로 인정된 개념구조를 고집하고 있기 때문이다. 따라서 다음의 독일의 환경공과금은 조세, 수익부담(수수료, 분담금) 및 특별공과금의 법적 범위 아래 다루어진다.

  독일에서의 지방자치단체의 환경공과금은 環境政策的 이유에서 부과되는 것으로서, 이에 대해 지방자치단체에 行政高權(Verwaltungshoheit)과 收益高權(Ertragshoheit)이 귀속되어 있어야 한다. 따라서 원칙적으로 모든 공과금의 종류가 고려된다. 예컨대 지방자치단체의 수급경제 및 처리경제의 영역에서 발생하는 상수도공급 및 쓰레기수거에 대한 수수료, 포장에 대한 공과금과 최근에 논의되고 있는 모든 차량소유자에게 부과되어야 하며, 공공의 근거리교통의 개선에 기여해야 하는 교통공과금 등이다.

  이하에서는 자치행정의 영역에 있어서 독일의 지방자치단체의 조례제정권(Satzungs- hoheit)에 근거하여 도입되는 그런 공과금을 대상으로 한다. 그에 반하여 위임된 사무로서의 공과금과 게마인데에 수익고권이 속하는 조세는 제외된다(예컨대 토지세(Grundsteuer)와 영업세(Gewerbesteuer).

 

 

Ⅱ. 獨逸 地方自治團體의 環境公課金에 대한

財政憲法的(finanzverfassungsrechtlich) 問題

 

  1. 租稅法에 있어서 獨逸 地方自治團體의 權限

 

  조세법에 있어서 독일 지방자치단체의 권한의 범위에 대해서는 논쟁의 여지가 많다. 유력설에 의하면 특별히 법적 권한부여에 의하여 허용되는 경우에는 지방자치단체는 조세를 부과할 수 있다고 한다. 이에 반하여 반대설은 지방자치단체는 헌법에 의하여 부여되고, 일반법에 의하여 구체화된 租稅創設權을 가진다고 한다. 따라서 지방자치단체는 새로운 조세를 도입할 수 있다고 한다. 여기에서는 특히 기본법 제105, 106조의 재정헌법적 규정과 기본법 제28조 제1항 제1문장의 지방자치행정의 보장이 중요한 의미를 지닌다. 기본법 제105조는 조세에 관한 立法管轄權의 분배와 기본법 제106조는 조세수입의  의 분배를 규정하고 있다. 기본법 제105조는 연방과 연방주 사이의 관할권의 경계를 설정하고 있는데, 그에 의하면 연방은 관세(Zölle)와 財政專賣(Finanzmonopol)에 관한 專屬的(ausschließlich) 立法管轄權을 가진다. 그 이외에 연방에게 조세수입의 전부 또는 일부가 속하거나 혹은 독일기본법 제72조 제2항의 전제조건이 존재할 경우에도 그 밖의 조세에 관하여 競合的(konkurrierende) 立法管轄權을 갖는다(독일기본법 제105조 제1, 2항). 독일의 조세법은 기본법의 경합적 입법관할권의 원칙과 관련성을 갖는다. 독일기본법 제105조 제2a항에 의하면 연방주들은 지방소비세와 지방사치세가 연방법으로 규정된 조세들과 같은 종류에 해당하지 않는 한 그에 관하여 입법권을 갖는다. 게마인데는 독일조세법상 중요한 권한을 기본법 제106조 제2항에 의하여 직접 부여받는다. 게마인데는 법률의 범위 내에서 對物稅(Realsteuern)들의 賦課率을 결정할 수 있다. 게마인데는 독일기본법 제105조를 통하여 租稅賦課權을 부여받지 못한다.

  독일 지방자치단체의 권한은 오히려 독일기본법 제28조 제2항 제1문에서 유래한다. 즉 게마인데는 자기책임 아래 모든 지방자치단체의 사무를 규율할 권한이 보장된다. 자기책임 하의 사무를 수행하기 위해서는 지방자치단체에게 권한이 부여되어 져야 한다. 무엇보다도 지방자치행정의 핵심적 영역인 입법고권과 재정고권을 들 수 있다.

 

  2. 독일 지방자치단체의 公課金創設權의 전제조건으로서 財政高權(Finanzhoheit)과

條例自治(Satzungsautonomie)

 

  독일 지방자치행정의 본질적 요소12)로서 지방자치단체의 재정고권의 의미와 범위는 지방자치단체의 공과금창설권과 관계된다. 지방자치단체의 재정고권은 편성된 예산13)의 범위 내에서 그리고  자기책임 아래서의 수입과 지출에 관한 권한이다14). 여기에는 특히 조세창설권(Steuererfindungsrecht)과 조세에 관한 조례의 제정권한이 고려된다15). 자기책임적 수입관리는 하위개념으로서 구체적 과세물건(Steuergegenstand)을 결정하는 권한으로서 조세대상고권(Steuerobjektshoheit)16)을 포함한다. 공과금에 관한 조례제정권은 지방자치단체의 본질적 요소에 속한다는 사실에 대해서는 전혀 의심의 여지가 없다17). 만약 공과금에 관한 조례제정권이 기본법에 의하여 보장되어졌다면, 그의 적법한 행사에 관하여 국가적 권한부여의 형태는 요구되지 않는다. 기본법 제28조 제2항의 법률유보의 정확한 이해에 일치하여 게마인데에게는  그의 공과금창설권의 행사에 있어서 국가의 관여가 요구되지 않는다18). 연방과 연방주들은 그들의 입법관할권의 범위 내에서 공과금창설권을 상실케 할 수 있다. 즉 연방과 聯邦州들은 일정한 공과금을 허용하지 않고, 이유 없이 공과금을 聯邦州 차원에 도입해야만 하는 경우이다19). 따라서 공과금은 개개의 경우 정확하게 표현되어져야 하고,  그래서 환경공과금의 금지는 그의 불명확성 때문에 기본법 제28조 제2항을 위반하게 될 것이다.

  그 이외에도 지방자치단체의 과도한 조례활동의 옹호는 다른 측면에서 볼 때도 근거를 지니지 못한다. 왜냐 하면 기본권들은 국가의 입법자에 대한 것과 마찬가지로 지방자치단체의 조례제정권자에 대해서도 중요한 한계를 설정하기 때문이다20).

  이에 반하여 독일의 유력설에 따르면 재정고권은 게마인데에게 그 자신의 조세부과권21)을 요구하는 것이 아니라, 충분하고, 합목적적인 재정확보를 요구한다고 하지만 설득력이 없다22). 왜냐하면 이 학설은 독일기본법 제28조 제2항에 의하여 지방자치행정이 기본법에 의하여 직접적으로 보장되지 않고, 연방주들의 이에 상응하는 활동을 통하여 보장된다고 한다.

 

   3. 獨逸 地方自治團體의 公課金創設權

 

  독일 지방자치단체의 환경공과금의 허용과 관련하여 문제되는 것은 지방자치단체가 특별한 법적 권한 없이 공과금을 부과할 수 있다고 하는 소위 “공과금창설권“이다.

 

    1) 공과금창설권의 개념

 

  독일 지방자치단체의 공과금창설권은 지방자치단체의 환경공과금에 대한 문제가 제기되기 전에 학계와 법원은 이미 이 문제를 논의하기 시작하였다. 이는 환경공과금에 특수한 것이 아니라 헌법적 문제이다.

  독일 지방자치단체의 공과금창설은 지방자치단체에게 법적으로 위임된 공과금 이외에 새로운 공과금을 도입 혹은 부과할 수 있는 지방자치단체의 권리이다23). 하나의 새로운 공과금의 “創設”은 공과금의무와 결부되는 새로운 공과금대상의 창설을 의미한다.

  공과금창설권은 공과금조례의 제정에 관한 지방자치단체의 권한과 혼동되어서는 안 된다. 연방과 주(州)가 법률에 의하여 그 허용상 독점하지 않는 “지방자치단체의 사무”에 대하여 지방자치단체는 권한이 있어야 하며, 항상 권한이 주어져 있는 경우 부수적으로 형식적 법률이 필요하지 않는다. 그러나 공과금창설권의 허용의 경우는 다르다.

 

    2) 독일 지방자치단체의 公課金創設權과 法律留保

 

  기본법 제28조 제2항이 - 지방자치단체에게 조례권, 즉 立法高權(Rechtsetzungshoheit)을 부여하는 - 공과금조례에 대하여 요구되는 侵害權能(Eingriffsermächtigung)을 지니고 있지 않다는 사실은 학설상 우세한 것 같다24). 그에 의하면 게마인데(Gemeinde)에게는 조세법을 제정할 수 있는 권능이 연방법과 주법에 의하여 부여되어져야 한다25).

 

      (1) 독일 헌법재판소의 칼카르(Kalkar)-판결

 

  위의 판결에 의하면 자치행정은 법치국가원칙을 통하여 제한되어 진다. 입법자는 규범적 영역, 특히 기본권행사의 영역에 있어서 모든 본질적인 결정을 스스로 하여야 한다26). 칼카르-판결에 있어서 의회유보(Parlamentsvorbehalt)에 대한 연방헌법재판소의 근거는 민주주의원칙에 근거한다. “객관적 법의 문장들을 통한 생활영역의 모든 질서는 국민에 의하여 조직된 입법기관의 의사결정에 근거될 수 있어야 한다”. 왜냐하면 입법자는 그의 입법권한을 완전히 포기하지 않고, 이를 국가조직상의 혹은 국가조직 이외의 다른 기관에 넘겨줄 수 있다27).

  국가적 차원에서의 입법, 사법 그리고 행정의 기관의 관계에 대한 칼카르-판결28)과 공법상의 단체들의 입법권에 대한 국가적 입법자와의 관계에 대한 전문의사단체-판결29)에서 연방헌법재판소가 그 단체들의 定款自治는 입법자에 의하여 부여되었다고 하는 견해는 게마인데와 市에 대해서는 두말할 것 없이 적용될 수 없다30).

  왜냐하면 칼카르-판결에 있어서 국가의 입법자의 민주적 정당성은 “집행권과 사법권은 국민의 정치적 意思形成(politische Willensbildung)”에 근거하지 않고 있다는 사실을 토대로 하고 있기 때문이다. 지방자치의 영역에 대한 지방자치단체의 입법기관의 민주적 정당성은 국가적 입법자의 민주적 정당성에 대립하고 있다31). 따라서 지방자치의 영역에 있어서는 포괄적 의회유보가 보충적인 근거로서 필요하다32).

 

      (2) 법률유보의 기반으로서 민주주의원칙

 

  블렉만(Bleckmann)은 지방자치단체의 조례에 대한 의회유보를 국민주권의 원리(Souveränitätsprinzip)와 민주주의원칙에서 도출해 내려고 시도하였다33).

  국민주권의 원리에 관한 규정으로서 민주주의원칙은 국가의 선거자의 의지(Wählerwillen)에의 재구속(Rückbindung)을 통하여 “국가가 국민의 가치 아래 정의된 국민의 일반이익과 전통적, 사회적 기본권에 의하여 보호된 개인적 이익들을 객관적으로 정당하게 상호 비교 형량”하는 것을 보장해야 한다34). 따라서 모든 법질서(Rechtsordnung)는 결국 기본법 제80조에서 명확히 나타나는 법률에 근거하여야 한다35).

  블렉만에 따르면 민주주의원칙의 역사적 기원은 법치국가원리와 민주주의원칙에 근거를 둘 수 있는 것 이외에 법률유보에 근거를 둘 수 있다는 데에 이바지한다36). 블렉만이 그 예로 든 기본법 제80조는 이 문제와는 관계가 없다. 즉 기본법 제80조의 본래의 목표는 권력분립의 보장이다. 기본법 제80조가 포괄적 의회유보를 보장하려는 목적에 기여하지 못한다는 사실은 聯邦州들에게는 기본법 제80조에 일치하는 규정이 없다는 사실로부터 명백해진다.

  블렉만은 또한 기본법 제20조 제2항를 그 근거로 제시하고 있다. 기본법 제20조 제2항이 聯邦州들의 국가권력을 구속하는 것과 마찬가지로 지방자치단체의 高權(Hoheitsgewalt)에도 해당된다. 따라서 블렉만의 견해는 동 문제를 해결하는 데에 도움을 주지 못한다. 기본법 제20조 제2항은 기본법 제28조 제1항에 의하여 보충되어 진다. 高權의 게마인데에의 위임은 기본법 제28조 제2항에 의해서 행해진다.

 

      (3) 연방헌법재판소의 의사협회(Ärztekammer)에 관한 판결

 

  독일 지방자치단체의 조례자치(Satzungsautonomie)는 국가의 입법자에 의하여 부여된 것이 아니라, 국가의 입법작용에 우선하여 기본법에 의하여 보장되며, 더구나 지방자치행정의 핵심영역에 속한다. 의사협회에 대한 연방헌법재판소의 판결에서 연방헌법재판소는 위와 같은 논거로써 지방자치의 영역을 설정하였다37). 동 판결에서의 헌법재판소의 논증은 국가의 입법자가 자기의 입법권한을 전적으로 위임해서는 안 된다는 사고에 그 본질을 두고 있다38). 그러나 그러한 입법권한의 전적인 위임은 기본법 제28조 제2항의 경우에 있어서는 전혀 문제가 안 된다. 왜냐 하면 자치단체의 사무와 관련된 입법에 대한 보편적 사고에 일치하여 원칙적으로 게마인데가 권한을 가지며, 연방과 聯邦州는 각각의 특수한 경우에 있어서만 입법권한을 가지기 때문이다.

 

      (4) 바이에른 州行政法院의 포장금지(Verpackungsverbot)-판결

 

  바이에른 州行政法院은 1992년 1월 22일 뮌헨시의 포장금지에 관한 판결39)에서 지방자치단체가 기본권을 침해할 경우 그의 법률상의 근거에 대한 본질적인 논거로서 시민들에게 예상되는 부담의 예측가능성을 보장하는 법률유보의 원칙은 “공간적 구성요소”를 가진다고 주장하였다.

 

  예측가능성은 그가 충분하게 넓은 규정영역에 존재하는 경우에만 언급될 수 있다. 그에 반하여 만약 시민들이 다양하고 내용상 제한될 수 없는 규정을 가지는 좁은 공간의 영역을 고려하여야 할 경우에는 예측가능성이 언급될 수 없다.

 

  독일 지방자치단체의 공과금의 영향에 대한 더 상세한 고찰은 예측가능성이 실제로 법률유보의 공간적 구성요건을 요구하는지 의문점을 남긴다. 왜냐하면 사치세(Aufwandsteuer)40)의 경우에 있어서는 아무튼 지방에 定住하는 혹은 게마인데 관할지역에 계속적으로 관계를 가지는 모든 사람이 그에 해당된다. 소비세(Verbrauchsteuer)의 경우에 있어서도 역시 納稅債務者(Steuerschuldner)로서 당해 지방에 정주하는 자의 대부분이 세금을 부담하게 된다. 비정주자에로의 조세의 전가의 경우에 있어서 예측가능성은 法治國家的 觀點에서 아무런 문제가 되지 않는다. 왜냐하면 납세자(Steuerträger) 는 사실상 조세를 근거지우는 사실을 실현할 것인지 그 여부를 조세의 전가를 통하여 형성된 높은 가격에 대하여 소비에 앞서 결정할 수 있기 때문이다. 소비자는 소비의 과정이 비싼 이유와 이미 존재하는 지역별 가격차이 처럼 이를 감수해야 하는 이유를 알지 못한다.

  바이에른 주행정법원의 견해는 도시국가의 조세법률들이 어떻게 정당화될 수 있는지에 대하여 의문점을 지니고 있다.

  공간이 좁은 영역에 사는 시민들은 다양하고 내용상 한계가 설정될 수 없는 규정들을 고려해야 하고, 지방자치단체의 조례자치에 한계가 없으며, 연방과 주의 법규정의 밀도를 감안해 볼 때 지방자치단체의 법규정들은 최소한의 여지만 허락한다고 하는 바이에른 州行政法院의 견해는 과장된 것이다41).

 

      (5) 독일기본법 제105조 제2항과 지방자치단체의 公課金創設權

 

  기본법 제105조 제2a항에 의하여 聯邦州는 지방적 소비세와 사치세에 관하여 입법권을 갖는다. 동 규정의 기능과 동 규정과 기본법 제28조 제2항과의 관계를 파악하는 데 있어서 우선적으로 주의 해야할 점은 기본법 제105조 제2a항이 어떠한 경우에도 지방자치행정보장의 제한으로 보여질 수 없다는 것이다42). 헌법의 통일화의 원칙43)에 의하여 기본법 제28조 제2항의 기준에 맞게 해석되어져야 하는 재정헌법적 법규정은 오히려 소비세와 사치세의 영역에 있어서 연방과 연방주 중 누가 입법권을 가지느냐의 문제를 명백하게 한다. 따라서 재정헌법적 법규정은 기본법 제105조 제2항과 마찬가지로 기본법 제70조에 규정된 국가의 입법관할권의 특별사항에 해당된다44). 국가의 입법관할권은 국가의 모든 법률에 우선하여 기본법 제28조 제2항에 의하여 보장된 자치행정의 영역에 어떠한 영향도 미치지 않는다. 국가의 입법관할권은 오히려 구체적 경우에 있어서 연방과 연방주 중 누가 법률의 범위를 확정할 수 있는가, 즉 입법관할권을 가지는 자를 정한다45).

  만약 기본법 제105조 연방과 연방주 사이의 입법관할권을 분배하는 기능 이외에 원칙적으로 지방자치단체의 全權能性(Allzuständigkeit)에서 제외된 공과금에 관한 규정으로서 기본법 제28조 제2항을 제한하는 목표를 가진다면, 이 경우 명문상의 확정이 필요할 것이다.

  재정헌법적 입법에 관한 관할규정들은 기본법 제70조 이하 규정들과 달리 해석될 근거는 없다. 예를 들면 지방자치단체의 사무에 관한 문제이고, 국가의 입법자가 그의 입법권을 이용하지 않는 한, 지방자치단체는 기본법 제74조 제24호의 규정에도 불구하고 원칙적으로 소음방지에 대해 관할권을 가진다. 따라서 독일기본법에 의하여 규정된 2단계의 재정헌법(Finanzverfassung)의 범위 내에서 재정수요와 게마인데의 재정헌법은 명문적으로 연방주들에게 지정되었고, 이는 단지 입법관할권에 대해서만 합당하다.

 

      (6) 일반위임에 관한 聯邦州의 의무

 

  기본법 제28조 제2항은 공과금조례의 제정에 관하여 게마인데에게 권한을 직접적으로 부여하고 있지 않다. 그럼에도 불구하고 지방자치단체의 공과금창설권이 완전히 부정된다고 할 수는 없다. 왜냐하면 기본법 제28조 제2항은 법률유보원칙을 침해함이 없이 가능한 한 包括主義原則(Universalitätsprinzip)을 고려하도록 요구하고 있기 때문이다46). 위의 두 원칙 사이에 성취될 수 있는 조정(Ausgleich)은 지방자치단체의 모든 공과금에 대하여 특별법적인 위임근거의 요구를 금지한다. 오히려 聯邦州가 一般條項과 같은 성질의 위임을 함으로써 충분하다47). 그 외에 州法上 지방자치단체의 공과금법률의 범위 내에서 특정한 공과금을 배제될 수 있다48). 이와 같이 지방자치단체의 공과금법률들은 위임근거로서 뿐만 아니라 독일 지방자치단체의 공과금고권의 제한으로서 보여질 수 있다.

  개개의 일반위임의 범위는 공과금의 종류에 방향이 설정되어질 수 있다49). 즉 조세, 수수료, 분담금과 특별공과금에 대한 일반위임이 고려된다.

 

 

Ⅲ. 獨逸 地方自治團體의 環境公課金의 限界

 

  1. 地方性(Örtlichkeit)

 

  독일 지방자치단체의 공과금법률들의 대부분은 지방의 소비세와 사치세를 그 대상으로 하고 있다. 지방성의 개념은 기본법 제105조 제2a항의 규정과 관계가 있다. 그에 의하면 聯邦州는 지방의 소비세와 사치세가 연방법상 규정된 조세와 동질하지 않는 한 그에 관하여 專屬的 立法權限을 가진다. “지방성”이라는 개념의 해석방법에 대하여 논쟁의 여지가 있다. 연방헌법재판소에 의하면 지방의 자기사무와 결부되는 공과금과 그 직접적인 영향이 게마인데의 관할구역에 국한되는 관계로 經濟單位(Wirtschaftseinheit)에 영향을 주는 조세에 이바지 못하는 그런 공과금이 지방세(örtliche Steuer)에 속한다50). 소위 이러한 “지방적 근거”는 과세대상의 규범적 형성으로부터 나온다. 지방적 연결점으로서 조세를 부과하는 게마인데의 관할구역에서의 책무의 부과, 지역적 사무와 활동들이 고려된다. 현장에서의 재화의 소비에 있어서는 지방적 관계가 주어진다. 去來稅의 경우에는 기본법 제105조 제2a항의 엄격한 지방성의 개념이 요구되지 않는다51).

 

  2. 同質性禁止(Gleichartigkeitsverbot)

 

  기본법 제105조 제2a항에 의하면  聯邦州는 연방법적으로 규정된 조세와 같은 종류가 아닌 한 지방소비세와 지방사치세의 부과할 수 있는 권한을 가진다. 조세의 지방성만으로는 연방법적으로 규정된 조세와의 동질성이 배제될 수는 없다.

  동질성의 평가에 대해서는 우선 조세를 근거지우는 요건들이 비교되어진다. 課稅對象(Steuergegestand), 課稅標準(Steuermaßstab)과 賦課方法(Erhebungsart) 이외에 비교되는 조세들의 경제적 영향이 고려되어져야 한다.

  조세의 경제적 영향은 비교의 대상인 조세들에 의하여 경제적 능력의 동일한 근원이 발휘되는지 그 여부에 달려있다52). 同質性禁止는 새로이 도입된 조세들과 관계된다53). 기본법 제105조 제2a항은 현존하는 소비세와 사치세에 대한 준(quasi) 存續保障(Bestands- garantie)을 부여한다. 그 이외에도 동질성금지는 시민들의 동등하지 않은 조세상의 지나친 부담을 피해야 한다54).

  독일 지방자치단체의 음료수포장세에서의 다른 조세들, 특히 賣上稅(Umsatzsteuer)와의 동질성은 문제되지 않는다. 왜냐하면 음료수포장세는 매상이 아니라, 재활용이 불가능한 포장에 대하여 과세되기 때문이다55). 따라서 다른 과세대상과 과세표준이 주어진다.

 

  3. 誘導目的의 追求

 

  근본적으로 기본법 제105조는 동 규정에 언급된 조세의 제정에 관한 연방과 연방주의 권한을 포괄적으로 규정하고 있다. 이는 조세로써 간섭적인 목적이 추구될 때에도 변하지 않는다. 이는 공과금법 제3조 제1항 제1문장이 규정하고 있는 바와 같이 수입의 확보를 부수적 목적으로 함으로써 족하다. 그러나 공과금의 부과가 조세법상의 조건의 이행을 결국 불가능하게 하는 데에 그 한계가 있다. 즉 그러한 한계는 조세법률이 조세수입을 확보할려는 목적에 위배되거나, 조세의 법률요건의 이행을 사실상 불가능하게 하는 경우 혹은 이러한 의미에 있어서 억제하는 효과(erdrosselnde Wirkung)를 행사할 경우에 존재하게 된다56). 공과금부과의 財政機能(Finanzfunktion)은 금지의 성격(Verbotscharakter)을 가지는 순수한 行政機能(Verwaltungsfunktion)으로 변화할 때 억제적 효과를 가지게 된다57).  이와 같은 억제적 효과를 가지는 조세(Erdrosselungssteuer)는 법적으로 허용되지 않는다58). 법원은 공과금법률의 위헌이 실질적으로 발생하는지 그 시기에 대하여 이미 명백하게 밝혔다. 즉 억제효과가 도래한 후 기업경영상의 비용계산에 있어서 공과금부담이 공과금채무자에게 지방자치단체의 환경공과금의 효과의 작용이 더 이상 불가능하게 된 경우이다59). 그러나 연방헌법재판소의 판결에 있어서 어디에, 즉 전체 경제부문, 개개의 공과금채무자, 개개의 의원의 의사표명, 공과금의 법률요건 혹은 공과금의 효과에 목적을 설정하여야 할지 불분명하다60).

  어떠한 경우에 있어서도 전체 경제부문과 개개의 공과금채무자에 좌우되어서는 안되고, 결국 공과금을 근거지우는 경제적 활동의 구체적 사안이 중요하다. 억제효과는 기업경제적 고려에 있어서 공과금부과가 과세된 선례를 장래에 대해 불가능하게될 때 발생한다.

 

  4. 平等原則(Gleichheitssatz)

 

  독일 지방자치단체의 환경공과금은 그의 租稅公正性(Steuergerechtigkeit)61)의 특징에 있어서 평등원칙과 관련하여 정당화되어져야 한다.

  한 게마인데의 주민에게 이웃 게마인데에서는 부과되지 않은 공과금이 부과된 경우 평등원칙에 일치하는지 그 여부가 문제된다. 이에 대하여 연방헌법재판소는 “만약 어떤 게마인데가 그에 속해있는 입법권한의 행사함에 있어 다른 게마인데의 법규정에 조화시키려 하는 것은 기본법 제28조 제2항상 보장된 지방자치단체의 자치행정권과 일치하지 않을 것”이라고 하였다62). 평등원칙은 권한분배에 의하여 구체적으로 관할권이 있는 공권력의 담당자에 대립한다. 따라서 입법자로서의 게마인데는 단지 그의 관할영역 내에서 평등원칙을 지켜야 할 의무를 가진다.

  게마인데 내에서의 평등원칙과 관련된 공과금의 효과의 관점에서는 조세의무자의 기타 상황에 의하여 간접적으로 발생하는 효과는 그리 중요하지 않다63). 그러면 어떤 조세목적이 일정한 租稅源이 활용되고, 다른 租稅源은 활용되지 않는 그 사실을 정당화할 수 있는가? 이에 대하여 연방헌법재판소는 財政政策的(finanzpolitisch), 國民經濟的(volkswirtschaftlich), 社會政治的(sozialpolitisch) 그리고  租稅技術的(steuertechnisch) 관점을 들고 있다64). 일정한 租稅源의 필요에 대한 결정은 공과금의 목적과 불가분의 관계에 있다. 순수한 자금조달을 위한 공과금에 있어서는 그 정당성으로서 재정정책적 그리고 조세기술적 관점이 역할을 할 수 있는데 반하여 유도공과금의 경우에는 위에 언급된 근거 이외에도 공과금의 창설에 대해 결정적인 그런 모든 근거들도 고려된다. 환경공과금의 경우에는 우선적으로 환경보호의 근거가 그에 해당된다. 따라서 게마인데는 환경공과금을 확정하려면 이를 통하여 발생하는 불평등대우를 스스로 정당화시킬 수 있어야 한다65).

  독일 지방자치단체의 음료수포장세에 있어서 평등원칙의 위반은 음료수포장세가 조세에 예속되는 때에 발생한다66).

 

 

Ⅳ. 獨逸 地方自治團體의 環境公課金의 種類

 

  1. 소비세(Verbrauchsteuer)

 

  소비세는 물건의 소비와 관계되는 모든 세금이다. 소비세의 과세대상자는 소비를 위해 일정한 물건을 생산자, 수입자 혹은 판매자이다. 소비세는 일반적으로 간접세로서 발전되었다. 독일의 경우 연방차원에서의 전형적인 소비세로서는 담배세(Tabaksteuer), 火酒稅(Branntweinabgabensteuer)를 들 수 있다. 지방자치차원에서의 소비세로서는 음료세가 이에 해당된다67).

 

  2. 사치세(Aufwandsteuer)

 

  소비세는 물건의 소비와 관계되지 않고, 일정한 대상물의 소지와 취득 혹은 사실적 또는 법적 상황과 관계된다68). 사치세를 소비세의 한 종류로 볼 수 있는지 그 여부는 지방자치단체의 조세부과권한에 대해 미결된 상태로 남아있다. 사치세의 전형적인 형태는 犬稅(Hundesteuer), 지방자치단체의 제2주택세(Zweitwohnungssteuer)이다69).

 

  3. 去來稅(Verkehrssteuer)

 

  거래세의 개념에는 법적 거래의 과정 또는 서류, 경제적 과정 혹은 거래과정과 관계되는 모든 조세들이 해당된다. 이에는 토지취득세(Grunderwerbsteuer)가 해당된다.

 

  4. 受益負擔(Vorzuglasten)

 

  수수료와 분담금의 방법으로의 지방자치단체의 공과금법적 환경정책의 큰 장점은 수익부담으로서 공과금의 자격부여는 조세와 특별공과금에 대한 기본법의 규정을 고려하지 않아도 되는 데에 있다.

  원칙적으로 환경공과금의 모든 종류는 환경정책의 수단으로서 사용될 수 있다.

  수수료와 분담금의 부과에 관한 지방자치단체의 권한은 目的從屬的(zweckakzessorisch)이다70). 수익부담에 의하여 규정되는 사물영역(Sachbereich)은 국가의 법률에 의하여 규정될 수 없는 독일 지방자치단체의 사무이다. 따라서 독일 지방자치단체의 공과금법의 범위 내에서의 수수료와 분담금의 부과권은  원칙적으로 독일 지방자치단체의 공과금법이 포괄적 부과권을 부여하여야 한다는 일반위임을 고려하면 당연한 것이다.

  수익부담 중에서 환경보호와 관련하여 중요한 것은 소위 독일 지방자치단체의 주차비(Parkgebühren)이다. 도심지 내에서의 주차비의 부과는 도심지로의 자동차의 진입을 억제하여 騷音과 大氣汚染을 방지하는 환경목적에 기여하는 경우에 허용된다.

 

  5. 特別公課金(Sonderabgabe)

 

  독일에서의 특별공과금은 조세에 대립되는 독립된 공과금의 형태이다. 특별공과금에 관한 立法權限은 기본법 제104a조 이하의 규정에서 발생하지 않고, 기본법 제73조 이하의 입법권한에 관한 규정들로부터 도출된다. 연방헌법재판소의 판결71)에 의하면 특별공과금은 일반 財政需要를 위해서는 부과될 수 없다고 한다. 특별공과금은 法秩序(Rechtsordnung) 또는 사회현실에 주어진 공동의 이익상황(Interessenlage) 혹은 일반인과 다른 그룹들의 주어진 공동의 실상을 통하여 구분되는 사회적 그룹이 요구할 때 허용되어진다72). 공과금부과의 허용성은 그룹동질성(Gruppenhomogenität)의 요구 이외에도 공과금 납부의무자의 범위와 공과금부과를 통하여 추구된 목표 사이에 특별한 관계를 전제로 한다. 공과금으로 인하여 부담을 받는 그룹이 다른 모든 그룹 혹은 납세자(Steuerzahler)보다도 조세공과금부과를 통하여 추구된 목표와 명백하게 더 접근 해 있을 때에만 동 그룹의 요구가 특별한 물적 접근으로 인하여 평등원칙(Gleichheitsgrundsatz)과 일치하게 된다73). 결론적으로 공과금수입은 공과금 납부의무가 있는 그룹의 이익 내에서, 즉 그룹에 유익하게 사용되어져야 한다. 외부인에게 유익한 특별공과금은 공과금 납부의무자의 재정적 요구가 명백히 정당한 경우에 허용될 수 있다74).

  지방자치단체가 포장세를 게마인데의 조세제도에 편입할려는 시도와 관련하여 견해들이 분분하다. 데트몰트市(Stadt Detmold)의 조례를 심사하였던 민덴(Minden) 행정법원은 계획된 포장세를 소비세의 일종으로 보았다. 따라서 법원은 포장세의 목적에 따라 계속적으로 수요되는 재물의 소비가 과세되고, 소비자는 직접적으로 부담을 받게되며, 그의 소비는 가능한 한 계속적으로  억제된다고 하였다75). 법원은 포장세의 환경정책적 목표설정을 고려하여 이를 소비세의 전형적인 예라고 주장하였다. 벤크만(Benkmann)과 가울케(Gaulke)는 포장세를 소비세로 뿐만 아니라, 거래세로 분류될 수 있다는 견해를 보이고 있다. 금전급부의무가 일회용포장(Einwegpackung)의 사용 아래 음료수의 양도와 사실적인 과정에 관계된다는 것이 포장세의 소비세로의 분류의 근거이다. 거래세로의 분류는 “販賣(Verkauf)”라는 법적 행위(Rechtsakt)와의 관계 아래 가능하다76). 다멘(Dahmen)은 지방자치단체의 특별공과금은 개별적 형성에 따라 소비세로 분류될 수 있다고 한다77). 왜냐하면 일회용포장으로 된 음료수의 판매는 소비와 대등할 수 있기 때문이다78). 티데만(Tiedemann)은 지방자치단체의 포장공과금을 지방자치단체의 특별공과금으로 분류하였다. 이에 반하여 에케르트(Eckert)는 지방자치단체의 음료포장세(Getränkeverpackungssteuer)를 지방사치세(örtliche Aufwandsteuer)로 보았다. 왜냐하면 지방자치단체의 음료포장세는 조세상의 관계로부터 물건의 강제되지 않은 판매에로의 양도와 결부되기 때문이다79).

  이와 같이 포장세의 지방자치단체의 조세제도에로의 편성과 관련하여 학설상 심하게 논의되고 있다. 그러한 여러 견해 중에서도 지방자치단체의 포장세를 소비세로 분류하는 견해가 가장 타당한 것 같다. 왜냐하면 일회용 포장의 사용은 하나의 소비과정을 의미하기 때문이다.

 

 

Ⅴ. 結 論 - 우리나라의 환경세도입과 관련하여 -

 

  獨逸 地方自治團體의 환경공과금은 주로 環境政策的 目的을 위해서 부과되는 것으로 環境保護의 기능을 할뿐만 아니라 지방자치단체의 수익확보라는 부수적 효과도 가진다. 지방자치단체는 환경공과금의 부과에 대하여 行政高權과 收益高權을 가지고 있어야 한다.

  독일의 지방자치단체는 기본법 제28조 제2항에 근거하여 자기책임 하에 모든 지방자치단체의 사무를 규율할 권한을 갖는다. 이에는 특히 立法高權과 財政高權이 속한다. 이와 관련하여 특히 租稅創設權과 조세에 관한 조례의 제정권한이 문제된다. 공과금에 관한 條例制定權은 지방자치단체의 본질적 요소에 속한다. 지방자치단체는 환경공과금의 허용과 관련하여 특별한 법적 권한 없이 공과금을 부과할 수 있는 공과금창설권을 가진다. 새로운 공과금의 창설은 공과금의무와 결부되는 새로운 公課金對象의 창설을 의미한다.

  독일기본법 제28조 제2항은 공과금조례의 제정에 관하여 게마인데에게 직접적인 권한을 부여하고 있지는 않다. 그러나 지방자치단체의 公課金創設權이 완전히 부정된다고 할 수 없다. 왜냐 하면 기본법 제28조 제2항은 법률유보의 원칙을 침해함이 없이 가능한 한 포괄주의원칙을 요구하고 있기 때문이다.

  獨逸 地方自治團體의 환경공과금은 기본법 제105조 제2a항이 요구하는 地方性과 同質性禁止의 요건을 충족하여야 한다. 요컨대 연방주의 지방소비세와 지방사치세가 연방법상 규정된 조세와 동일하지 않아야 聯邦州는 그에 관하여 專屬的 立法權을 갖는다.

  우리의 경우, 환경친화적인 조세개혁에 대한 연구는 국․내외적으로 많은 관심이 고조되고 있다. 국내에서는 지난 30여년간의 고도성장기에서 선진국형의 저속성장기로 접어들면서 새로운 재정․조세정책을 본격적으로 준비해야 하는 시점에서 새로운 세원(tax base)의 발굴이 무엇보다 시급한 실정이다. 제한된 기존의 세원, 즉 임금소득, 이자소득, 소비로는 국민들의 환경질에 대한 욕구나 복지수준에 대한 욕구를 충족시키기 어렵기 때문에 점증하는 복지수준을 충족시킬수 있는 새로운 세원과 환경질에 대한 문제를 동시에 해결할 수 있는 환경친화적 조세체계 구축이 필요하다. 그리고 국외에서는 OECD 국가들을 중심으로 제기되어온 환경라운드(GR; green round)에 능동적으로 대처할 수 있는 방안을 마련해야 한다. 이러한 문제들을 해결할 수 있는 방안 중의 하나가 환경친화적인 조세개혁이다.

  첫째, 환경관련 보조금 및 각종 조세감면의 규모를 파악하여 환경친화적 조세개혁의 기본자료를 마련하는 것이다. 예를 들면, 에너지, 교통, 농업부문 등에서 환경에 부정적인 영향을 미치는 보조금 규모를 파악하여 혜택을 폐지함으로써 환경오염 저감효과와 세수확보효과를 동시에 달성할 수 있다. 둘째, 기존 세제에서 경제를 왜곡하는 각종 조세 등의 효율성 및 환경성을 고찰해야만 한다. 예를 들면, 기존의 에너지세 및 자동차관련 세제를 환경친화적으로 개편해야만 한다는 것이다. 구체적으로 현재 에너지세는 교통세, 특별소비세, 부가가치세 중심으로 이루어지고 있는데, 이런 연료 세제체계를 오염물질 함유량에 따라 차등부과하도록 개선하는 것이다. 마지막으로 새로운 환경세, 즉 탄소세, 유황세, 각종 제품부담금 등의 도입을 고려해야만 한다는 것이다. 즉 고정오염원과는 달리 비점오염원은 파악이 힘들어 이들의 오염관리를 위해서는 최종소비재에 제품부담금 도입이 바람직하고 또 지구온난화의 주요인인 이산화탄소를 적절히 관리하기 위해서 탄소세의 도입이 필요하다.80)

 

 

 Zusammenfassung

 

 

Kommunale Umweltabgaben

- Unter besonderer Berücksichtigung im deutschen Recht -

 

 

Se-Kyu Kim*/Myong-Yong Kim**81)

 

  Kommunale Umweltabgaben sind solche Abgaben, die ausschließlich oder doch überwiegend aus umweltpolitischen Überlegungen erhoben werden und bei denen die Verwaltungshoheit und die Ertragshoheit der Kommune zustehen, wobei grundsätzlich alle Abgabenarten in Betracht kommen.

  Hierzu kommt, daß die aufgrund der kommunalen Satzungshoheit eingeführt werden, nicht dagegen Abgaben, die als übertragene Aufgaben verwaltet werden, auch wenn die Ertragshoheit den Gemeinden zufällt.

  Grundlegende Frage im Rahmen der Zulässigkeit kommunaler Umweltabgaben ist diejenige nach dem sogenannten Abgabenerfindungsrecht als Legitimation für Abgaben, die von einer Kommune ohne spezielle gesetzliche Ermächtigung erhoben werden. Das kommunale Abgabenerfindungsrecht hat Wissenschaft und Recht- sprechung in der Bundesrepublik Deutschland schon beschäftight, bevor sich die Frage nach kommunalen Umweltabgaben stellte. Als kommunales Abgaben- erfindungsrecht is das Recht der Kommunen zu verstehen, von sich aus neben den ihnen gesetzlich überlassenen Abgaben neue Abgaben einführen oder zu erheben.

  Diese Feststellungen stehen im Einklang mit Bedeutung und Reichweite der kommunalen Finanzhoheit als Kernelement der kommunalen Selbstverwaltung. Kommunale Finanzhoheit ist die Befugnis zu einer eigenverantwortlichen Einnahmen- und Abgabenwirtschaft im Rahmen eines geordneten Haushaltwesens. Es kann kein Zweifel daran bestehen, daß es zum Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung gehört, Abgabesatzungen zu erlassen.

  Entsprechend dem richtigen Verständnis des Gesetzesvorbehalts in Art. 28 Abs. 2 GG bedarf die Gemeinde zur Ausübung ihres Abgabenerfindungsrechts nicht der staatlichen Mitwirkung.

  Schließlich wird die Notwendigkeit der Einführung von kommunalen Umweltabgaben in die Republik Korea erörtert.